中央文件再提“收缩型城市”，这些城市要注意

文|凯风

有城市在扩张，有城市在收缩。有城市在新生，在城市在衰落。

01

影响中国城市格局的重量级政策来了。

近日，“2020年城镇化重点任务”下发。其中，除了备受瞩目的《全面放开大城市落户》之外，城市区划政策同样迎来大调整。

一方面，中心城市崛起，再度获得政策鼎力加持：

提升中心城市能级和核心竞争力。优化发展直辖市、省会城市、计划单列市、重要节点城市等中心城市，强化用地等要素保障，优化重大生产力布局。

完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围，解决发展空间严重不足问题。

这说明，虽然面临意外事件冲击，但“以中心城市促进城市群发展”的城镇化思路并没有改变。

中心城市的发展，不仅将被继续置于关键首位，而且城市扩张、市辖区调整、土地供给都获得更多想象空间，一些省会的扩张合并之路将会加速。

另一方面，官方提出培育“新生城市”，同时再次提及“收缩型城市”，两类城市的命运将会截然不同：

优化行政区划设置。统筹新生城市培育和收缩型城市瘦身强体，按程序推进具备条件的非县级政府驻地特大镇设市，有序推进“县改市”“县改区”“市改区”。

稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）。

这意味着，有的城市即将获得扩张之机，撤县设区、撤县设市乃至撤镇设市，均已在路上。这些新生城市，将会成为区域经济不可忽视的新生力量，改变既有的城市格局。

有的城市可能面临持续收缩。减少市辖区，撤销行政区划与周边城市合并，乃至精简行政人员配置，都不是没有可能。这些城市未来想要进行规划摊大饼，几乎没有可能，而资产价格不可避免受到影响。

这两种城市的命运，将会大相径庭。

02

哪些城市在新生？

撤镇设市、撤县设市，不只是简单的名字之变，不仅是行政级别的提升，更涉及一系列的城市扩权，财权、事权、地权、人事权都将发生翻天覆地的变化，属于名副其实的城市大扩张。

撤镇设市，已经不是新鲜事。

2019年9月，浙江省温州市苍南县“龙港镇”正式升级为“县级龙港市”。龙港市不设乡镇街道，由浙江省直辖，温州市代管。

龙港镇，原属苍南县。这一次撤镇设市，不仅让龙港与原来的苍南县获得同等层级，而且龙岗作为县级市，由省政府直管，管理权限大幅提升。

事实上，浙江龙港仅位列全国百强镇第17名（19年因撤镇设市而退出榜单），比龙港规模更大、实力更强的镇还有不少，这些镇未来同样有望跻身“撤镇设市”之列。

2019年全国百强镇

撤县设市，更是呈现百花齐放之势。

早在1990年代，“撤县设市”就已蔚然成风，不过随后就被叫停。直到2017年，在新型城镇化的指导之下， “县改市”重启上阵。

最近3年来，全国已有至少28个县完成“撤县设市”，从普通县升级为“县级市”。

仅2019年，就有安徽广德、湖南邵东、河南长垣、陕西子长、黑龙江嫩江、四川射洪、云南澄江、安徽无为、新疆库车、广西平果等地完成撤县设市。

而正在推进“撤县设市”的地方，还有数十个之多。不难预测，随着政策加码，未来几年来，还会有一批新生“县级市”诞生。

显然，无论是县还是镇，都偏向农业管理模式，无论是财政权、规划权、管理权乃至土地审批权，都受到各种各样的限制。

一旦升级为“市”，则意味着正式向城市管理路径转变，从农业向工商业跨越，这显然有利于城市自身的扩张。

03

哪些城市在收缩？

收缩型城市，这一概念自2019年提出之后就广为人知。但对于收缩型城市，向来缺乏官方定义。根据研究，一般常住人口或城区人口出现连续3年的下降，可以视为收缩信号。

一般而言，收缩型城市，人口流失往往与经济增速、财政收入下滑关联在一起，从而形成城市经济基本面的整体性收缩。

这其中，最为知名的收缩型城市当属黑龙江鹤岗。

这个东北小城，一度拥有煤炭之都的煤炭，但随着资源枯竭，经济、财政、人口都出现明显收缩。城市收缩，房子也跌成白菜价，如今一套房子总价在深圳买不到一平方。（参阅《鹤岗的房子，你真的“买不起”！》）

那么，全国共有多少收缩型城市？

根据清华大学建筑学院特别研究员龙瀛的研究，在2000年到2010年间，全国有180个城市的人口在流失，三分之一的国土人口密度在下降。

首都经济贸易大学吴康副教授也曾发布研究成果称，2007~2016年间，中国有84座城市出现了“收缩”。这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住人口减少。

根据如是金融研究院的数据，从2014年到2017年共有26个城市出现连续3年的人口净流出，这些城市多数位于东北地区，黑龙江、吉林、辽宁均有不少县市出现人口收缩。

不难发现，这些收缩型城市，多数属于资源枯竭型城市，因产业变迁而导致人口外流、城市收缩；还有部分位于偏远地区，由于经济发展缺乏亮点，难以吸引外来人口，加上自身人口自然增长率持续下滑，出现明显的城市收缩。

可以预料，正如《中国经济差距不在东西，而在南北》一文所论，最近几年，随着城镇化下半场加速，大城市全面放开落户，加上经济南北分化态势进一步加剧，部分北方地区的人口流失只会更加严重，收缩型城市还会进一步扩容。

04

收缩型城市，未来怎么办？

去年政策要求“收缩型城市要瘦身强体”，但如何瘦身、何以强体，却一直缺乏细则。

这一次，新文件更进一步：稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）。

这意味着什么？

一是调减市辖区数量，一些市辖区可能要进行拆分合并。

二是调整收缩型县市，这些县市又可能面临跨区域的整合，有些城市可能会面临“消失”的命运。

这将带来深远影响。

城市收缩，规划不会再允许扩张，未来想要再玩大建新区和土地财政的游戏，恐怕行不通了。

随着人口流失和城市收缩，这些城市难以支撑起大规模的公共设施建设，从而与地铁、城轨、新基建等扩张无缘。

更进一步，如果面临被拆分合并的命运，那么这些城市不仅失去了过去的荣光，或许还会失去自己的“名字”。

 05

有城市在新生，有城市在收缩，这给我们带来多少启示？

其一，城市收缩，房价等资产价格同样无法维持。房地产的根本支撑在于经济和人口，经济衰退，产业衰退，人口外流，那么原来的房地产价格自然难以维持。

这一道理在国内外都适用，无论是美国底特律，还是黑龙江鹤岗、甘肃玉门，随着城市收缩，资产价格都出现明显下滑。

其二，一二线城市优势会更加突出。无论是“全面放开落户”，还是“提升中心城市能级和核心竞争力”，均标志着“大城市化”的政策思路将会一以贯之。（参阅《超级文件发布！再不放开落户就晚了》）

大城市的吸引力将会获得倍数级提升，城市竞争的马太效应只会更加明显，人口、资源、产业向大城市集中，将是不可避免的大势。

其三，到年轻的城市去。哪里有源源不断的人口流入，哪里就有充满想象的未来。

随着全面放开落户，新一轮抢人大战正在打响，哪些城市能吸引到更多高学历人才，哪些地方能涵养更多年轻劳动力人口，这些地方的未来一定不差，反之同理。

—END—

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